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L'étude de cas suivante est un extrait de Protéger les terres et les ressources communautaires en Afrique, un livre d'études de cas qui met en lumière les efforts innovants des défenseurs des droits fonciers en matière de protection des terres communautaires.
par Theresa Auma O. Eilu, Jeremy Akin et Palmer Hurst, LEMU
Le Mouvement pour la terre et l'équité en Ouganda (LEMU) vise à garantir les droits fonciers des personnes vulnérables en Ouganda en harmonisant les efforts d'administration foncière des parties prenantes à tous les niveaux, notamment : les propriétaires fonciers locaux, les institutions traditionnelles, les collectivités locales, les organisations de la société civile, les étudiants et les universités, les clans, les anciens, les bénévoles, les décideurs politiques, les chercheurs, la police et le système judiciaire. LEMU s'efforce d'améliorer les pratiques de protection des droits fonciers coutumiers en veillant à ce que les politiques, lois et structures appropriées soient mises en place pour permettre aux pauvres de revendiquer efficacement leurs droits fonciers, en particulier dans les régions du Nord, de l'Est et de Bunyoro en Ouganda. LEMU sert de lien entre le gouvernement et les communautés : il transmet la connaissance des lois et politiques nationales aux propriétaires fonciers locaux tout en aidant les décideurs politiques à comprendre les droits et responsabilités liés au régime foncier coutumier et son évolution.
Le LEMU œuvre à la protection des droits fonciers coutumiers des familles et des communautés. Dans le cadre de son action de protection des terres communautaires, le LEMU répond aux demandes des communautés visant à préserver leurs pâturages et zones humides communautaires en guidant chaque communauté dans un processus de :
Une femme explique l'importance de se protéger contre de futurs empiètements sur les terres communes de sa communauté. © LEMU
Les conflits fonciers endémiques constituent le défi le plus persistant pour le travail de protection des terres communautaires de la LEMU. Dans la plupart des cas, il ne s'agit pas de véritables conflits, mais plutôt d'accaparements délibérés de terres.[1] Tentatives de la part de puissants membres de la communauté ou des élites locales. Dans plus de 70 % des communautés où intervient LEMU, certains individus nient activement les droits fonciers de la communauté en empiétant sur les terres communales et en les revendiquant comme propriété personnelle. Ces empiètements agissent généralement de mauvaise foi et font échouer toute tentative de résolution du conflit, laissant les communautés frustrées et impuissantes. Les tentatives de résolution de ces conflits par la médiation ou les modes alternatifs de règlement des conflits (MARC) échouent souvent, car ces processus ne sont pas contraignants. Les décisions des tribunaux locaux sur ces conflits sont rarement appliquées. Ainsi, la grande majorité des tentatives de résolution des conflits initiées par la communauté échouent. Face à ces défis, LEMU a développé des techniques alternatives pour résoudre les conflits fonciers de manière pacifique et efficace. Ce résumé de cas illustre ces techniques en action dans le cas d'un membre de la communauté qui tentait de revendiquer les terres partagées de la communauté.
LEMU a identifié trois types différents d’empiéteurs fonciers fréquemment rencontrés dans les communautés du nord de l’Ouganda :[2]
Chaque type d'empiéteur justifie une stratégie différente. L'étude de cas ci-dessous décrit un empiéteur délibéré et détaille les efforts déployés par LEMU pour aider la communauté à l'expulser de ses pâturages communs.
En 2013, la LEMU a commencé à collaborer avec la communauté de Bar Kitwe, composée de 17 villages situés à l'est de Lira, dans le district d'Amolatar, afin de protéger ses pâturages communaux. Dès les premières étapes de la définition des limites de leurs terres communes, la communauté s'est retrouvée en grave conflit avec l'un des siens, un homme nommé « Olet ». Olet avait étendu ses champs sur les terres communales, réduisant ainsi la superficie disponible pour le pâturage du bétail et la collecte de bois de chauffage, d'eau, de matériaux de construction, de fruits sauvages et d'herbes. L'empiètement d'Olet menaçait directement les moyens de subsistance de nombreux villageois, dont les anciens.[4] La communauté et LEMU ont convenu que la communauté devait résoudre ce différend avant de poursuivre le processus de protection des terres communautaires.
Bien des années auparavant, Olet avait été exilé de sa communauté natale après avoir empiété à plusieurs reprises sur des terres appartenant à d'autres, dont une veuve âgée. Banni de sa communauté, Olet arriva à Kitwe par l'intermédiaire de son oncle paternel, qui lui offrit une parcelle de terre à cultiver et à s'installer. Il fut accueilli favorablement par la communauté, obtenant un siège au comité du conseil local du village et contribuant à l'adoption de règles communautaires interdisant la vente ou l'empiétement sur les pâturages communaux. Mais en 2010, Olet commença à abattre des arbustes et à construire des bâtiments pour ses deux épouses dans les limites clairement délimitées et convenues des pâturages communautaires. Réprimandé par les membres de la communauté et les anciens, il accepta de retourner sur son lieu de résidence légitime à Kitwe, à condition d'avoir le temps d'effectuer les réparations indispensables à ses habitations, tombées en ruine. La communauté accepta, mais au lieu de s'acquitter de son obligation, Olet continua à cultiver et à construire sur les terres communautaires.
Les discussions sur les conflits fonciers peuvent rapidement dégénérer lors des réunions communautaires. © LEMU
En réponse à un message d'intérêt public diffusé par la radio LEMU en 2011, le responsable de l'environnement du district d'Amolatar a contacté la LEMU et lui a transmis le dossier de Kitwe. La LEMU s'est rendue à Kitwe en avril 2013. Grâce à des entretiens avec des chefs de clan et des représentants du gouvernement local, la LEMU a recueilli des informations sur l'histoire des terres communautaires et le conflit en cours. Lors d'une réunion communautaire de présentation de la LEMU, Olet a menacé la communauté et exigé une indemnisation de 50 millions de shillings ougandais pour ses efforts de « débroussaillage ». Les dirigeants communautaires ont réagi en exigeant qu'il quitte les terres immédiatement.
Comme c'est souvent le cas dans les affaires d'accaparement de terres, Olet a tenté d'intimider violemment les membres de la communauté et a même menacé à plusieurs reprises le personnel de LEMU de sorcellerie et de violence. Il est même allé jusqu'à tenter de faire porter le chapeau aux villageois de Kitwe pour avoir incendié sa maison. Le 14 mai 2013, Olet a sollicité l'aide juridique d'une autre ONG locale, présentant à tort LEMU comme étant à l'origine de sa situation vulnérable. L'organisation a porté plainte contre LEMU pour violation de propriété au nom d'Olet, mais après que LEMU a expliqué la situation, l'ONG a abandonné la plainte.
À la demande de la communauté, la LEMU a continué à travailler à Kitwe, aidant les 17 villages concernés à cartographier et à définir les limites des pâturages communaux. Mais face à l'hostilité croissante entre Olet et la communauté, la LEMU s'est retirée de Kitwe, craignant pour la sécurité de son personnel. Ce retrait a enhardi Olet, qui a revendiqué sa victoire face à ce qu'il considérait comme une influence illégitime des ONG. Le comportement d'Olet est alors passé de l'accaparement des terres au vol ; il a volé du matériel agricole et des animaux à ses voisins qui, cherchant à utiliser les terres communautaires, se sont retrouvés à « empiéter » sur les terres « privées » d'Olet. La tension est montée jusqu'au jour de juin 2014, où des membres de la communauté de Kitwe ont informé la LEMU qu'ils se préparaient à lyncher Olet. La communauté, impatiente face au système de résolution des conflits, exigeait des mesures. Inquiète pour la sécurité d'Olet et la stabilité de Kitwe, la LEMU est retournée dans la communauté pour assister et superviser une audience communautaire visant à résoudre ce conflit de longue date.
Reconnaissant l'urgence et le potentiel de violence, le LEMU a fait appel au commissaire du district résident (RDC)[5], l'agent foncier du district, l'agent environnemental du district (DEO) et le commandant de la police du district (DPC), pour intervenir rapidement et efficacement. La LEMU a informé et rassemblé les autorités locales et la police à Kitwe pour la réunion d'urgence. Lors de cette réunion, la communauté, désormais soutenue par le RDC, le DPC et le DEO, a lancé à Olet un ultimatum de deux semaines pour se retirer, lui et ses bâtiments, des pâturages communaux. Il lui a été ordonné de cesser de cultiver les terres empiétées, de restituer les outils et les animaux volés et de ne plus jamais empiéter. S'il était surpris en train de cultiver à nouveau les terres communales, il serait arrêté et emprisonné conformément aux dispositions de l'article 92 de la loi ougandaise de 1998. Loi foncière.
Cette stratégie semble avoir eu l'effet escompté à court terme. Auparavant, Olet avait ignoré les avertissements de la communauté et les efforts de médiation de la LEMU, sachant qu'une ONG n'a pas le mandat légal d'expulser les envahisseurs. « Oui, allons au tribunal, où je sais que le problème peut prendre plus de 100 ans avant d'être résolu. D'ici là, vous serez tous morts. » Olet avait déclaré.[6] En faisant appel à une équipe de dirigeants et de fonctionnaires du district, la LEMU a changé la donne. Olet a compris que ces autorités agissaient dans le cadre de leurs mandats et qu'il devait partir. Il a même signé une résolution rédigée par le RDC stipulant qu'il mettrait fin à son empiètement dans deux semaines. Les habitants de Kitwe combattaient désormais le pouvoir illégal d'Olet par le pouvoir légitime.
Trois semaines après avoir reçu l'ordre de quitter les terres communales, Olet persistait. Il affirmait que le jugement ne lui laissait pas suffisamment de temps pour quitter les terres avec ses deux épouses et avait sollicité l'aide d'un avocat, dénonçant une expulsion injustifiée par la communauté. En juillet 2014, des dirigeants de Kitwe sont retournés au RDC et à la LEMU, signalant qu'au lieu de quitter les terres comme promis, Olet avait commencé à cultiver une partie encore plus grande des pâturages. Malgré l'implication de nombreux acteurs, le conflit n'est toujours pas résolu et les droits fonciers de la communauté demeurent fragiles.[7]
LEMU aide les communautés à documenter, débattre et convenir de règles de gestion des terres communautaires pour protéger leurs ressources naturelles et éviter les conflits fonciers. © LEMU
Le commissaire résident du district a demandé à la LEMU de fournir un avis juridique sur l'affaire Kitwe afin que son bureau puisse poursuivre l'affaire devant la justice. Il s'agit d'une victoire importante pour la protection des terres communautaires : un fonctionnaire du district assume désormais son rôle de défenseur des droits fonciers communautaires en utilisant les voies légales officielles. La LEMU continue de plaider pour que les forces de l'ordre prennent les mesures appropriées.
Malgré les difficultés rencontrées dans ce cas, cette approche présente plusieurs atouts majeurs. Premièrement, la LEMU a pu rapidement mobiliser les responsables du district pour faire face à la situation critique, car elle avait noué des relations avec eux et ces derniers soutenaient sincèrement sa mission et les demandes de justice de la communauté. La LEMU a encouragé et mis en pratique une gouvernance réactive et respectueuse de l'État de droit en transmettant les demandes et les besoins de la communauté aux autorités compétentes. La LEMU ne cherche pas à résoudre les problèmes directement au nom des communautés ; elle vise plutôt à renforcer l'État de droit et la responsabilisation des dirigeants en mettant les communautés en contact avec les ressources et les organismes étatiques et non étatiques chargés de protéger leurs droits fonciers. Cette approche est finalement plus durable et plus responsabilisante pour les communautés.
Cependant, à travers le cas de Kitwe et d'autres cas similaires, la LEMU a appris que les conflits fonciers communautaires sont généralement le symptôme d'un problème plus vaste : l'absence de gouvernance intracommunautaire efficace. Sans règles et structures de gestion convenues par la communauté, tout règlement des différends est impossible. ad hoc et, au mieux, temporaire. La décision des responsables du district dans ce cas précis a creusé les divisions entre Olet et la communauté, créant des « perdants » et des « gagnants ». Cette décision, imposée et non négociée ou motivée en interne, n'a finalement pas résolu le conflit. Comme l'a observé le personnel de la LEMU travaillant avec Kitwe : Un changement d'attitude est plus durable que l'obéissance aux ordres. Pourtant, ce n'est pas facile en cas de mauvaise foi : plus on est indulgent avec des gens comme Olet, plus on laisse le temps à leur intrusion de s'enraciner. LEMU a constaté que des verdicts simples, comme celui de cette affaire, qui permettent aux envahisseurs de se réintégrer dans leur communauté après un conflit prolongé et douloureux, sont à la fois risqués et complexes, en particulier lorsqu'aucune règle ou structure de gouvernance n'est en place pour gérer les terres communautaires.
Pour y remédier, la LEMU collabore avec Kitwe afin de combler les lacunes en matière de gouvernance, en incitant les membres de la communauté à canaliser leur frustration dans un processus d'élaboration d'un ensemble complet de règles et d'élection d'un comité représentatif pour gérer les terres communales. Pour motiver ce travail, la LEMU a expliqué que, même si Olet est l'empiéteur actuel, d'autres empiéteront à l'avenir si Kitwe ne parvient pas à mettre en place des mécanismes solides et efficaces de gouvernance foncière communautaire.
La LEMU a également appris qu'il est nécessaire d'impliquer toutes les parties prenantes (gouvernement, tribunaux, police et membres de la communauté) dans le processus de résolution des conflits fonciers. La gouvernance foncière et la responsabilisation des dirigeants sont considérablement affaiblies lorsqu'une partie prenante est exclue du processus de résolution des conflits. Afin d'identifier toutes les parties prenantes et de soutenir leur implication, il est nécessaire de comprendre et de respecter à la fois le contexte du conflit foncier et l'histoire de la communauté. Prendre le temps d'établir une relation solide avec la communauté – ce qui implique notamment d'écouter et d'intégrer ses besoins et ses idées – est essentiel à la réussite du processus. De tels efforts exigent sensibilité et adaptation à la dynamique communautaire.
Un ancien de la communauté partage l'histoire du territoire communautaire pour aider à éclairer l'accord sur les limites et les règles de gestion. © LEMU
Fort de son expérience sur le terrain, le LEMU a développé un processus et des outils pour analyser les conflits d'empiètement dès les premières étapes du processus de protection des terres communautaires. Le personnel du LEMU entreprend les étapes d'analyse suivantes et utilise ces informations pour déterminer les mesures à prendre.
Après avoir terminé cette analyse, LEMU prend les mesures suivantes pour remédier à la situation, en fonction du type d'empiéteur :
2a. Si l’empiéteur est vulnérable/appauvri ou opportuniste, continuez l’approche de « report stratégique ». Dans ce cas, les clans, les personnes de soutien communautaire[9]Les conseillers locaux devraient aider leurs communautés à envisager l'avenir de leurs terres communautaires, à rédiger des règles d'administration et de gestion des espaces communs et à élire un comité de gestion des terres et des ressources naturelles. Ce comité peut ensuite animer des séances de médiation et de résolution des conflits en s'appuyant sur les règles convenues par la communauté. Une fois l'accord trouvé, les parties doivent signer un protocole d'accord attestant des limites convenues, planter des arbres limitrophes et dessiner un croquis cartographique des terres litigieuses. Si cette approche ne parvient pas à résoudre le conflit ou si celui-ci s'aggrave, la LEMU commence à traiter le dossier comme si les empiètements étaient « intentionnels ».
2b. Si c'est délibéré, enquêtez sur l'origine du pouvoir de l'empiéteur et contrez-le. Confronter tout empiètement résiduel (ou futur) par un pouvoir légitime, établi rapidement afin d'éviter une démobilisation massive de la participation communautaire aux efforts de protection des terres. Pour consolider cette base de pouvoir, continuer à faire pression sur l'Autorité nationale de gestion de l'environnement (NEMA), les responsables de l'environnement des districts et la police pour qu'ils interviennent dans cette affaire. Au niveau communautaire :
Entre-temps, il faut continuellement chercher des moyens de réconcilier l’empiéteur délibéré ou d’inspirer un changement d’avis pour assurer l’harmonie dans la communauté, même après un jugement judiciaire ou administratif.
Résoudre les conflits fonciers communautaires n'est pas toujours simple et peut nécessiter une pression constante de tous côtés. Une communauté doit s'engager à consacrer du temps et de l'énergie pour protéger ses terres des empiètements incessants. Dans certains cas, les envahisseurs quittent volontairement leurs terres lorsqu'ils sont confrontés, mais dans d'autres, l'intervention des forces de l'ordre est nécessaire et imposée par la loi.
Il n'existe pas de stratégie universelle pour résoudre les problèmes d'empiètement foncier communautaire. La LEMU adapte sa réponse en fonction de son évaluation de la situation sur le terrain. Il est particulièrement important de comprendre les motivations des empièteurs et les stratégies qu'ils utilisent pour protéger leurs intérêts. La LEMU utilise une grille d'analyse en trois catégories d'empièteurs (« vulnérables », « opportunistes » et « délibérés »). Selon le type d'empièteur concerné, la LEMU tente soit de différer le processus de résolution du conflit jusqu'à ce que la communauté puisse le résoudre en interne, soit, si le conflit menace sérieusement de compromettre les efforts de protection des terres de la communauté, elle adopte une approche plus proactive et plus impliquée.
Le LEMU continue de tester et de surveiller ses outils et approches d'évaluation des conflits d'empiètement. Forts de nouvelles expériences de terrain, nous prévoyons d'affiner nos réponses aux conflits d'empiètement afin de favoriser au mieux une paix authentique, la gouvernance et la protection des terres et des ressources communautaires.
Notes :
[1]La LEMU définit l'« accaparement des terres » comme l'acte illégal et opportuniste consistant à priver une personne de ses droits fonciers ; tandis que la « mauvaise foi » décrit la manière malhonnête ou obstructive dont une personne aborde le processus de résolution des conflits. L'accaparement des terres est considéré comme un crime en vertu de l'article 92 de la loi foncière ougandaise de 1998 (chap. 227), qui stipule que « toute personne qui… fait une fausse déclaration concernant la terre » ou « occupe volontairement et sans le consentement du propriétaire une terre appartenant à autrui »… « commet une infraction ». Il est toutefois à noter que le Code pénal ne mentionne pas les crimes fonciers, ni le vol, le cambriolage ou l'accaparement de biens immobiliers. Cette divergence est problématique. Voir J. Akin (2014), « Power & vulnerability in land dispute resolution: Evaluating responses to domestic land grabbing in northern Uganda ». Une publication de la Northern Uganda Land Platform.
[2] Reproduit sous forme abrégée à partir d'un mémoire « Leçons du terrain » de Namati et LEMU, disponible à l'adresse suivante : https://grassrootsjusticenetwork.org/resources/lessons-from-the-field-how-to-determine-appropriate-responses-to-encroachment-on-communal-lands/
[3] Les vrais noms de toutes les personnes ont été modifiés pour des raisons de confidentialité.
[4] Les communautés dépendent de leurs pâturages communaux pour de nombreuses ressources de subsistance telles que les pâturages et l’eau pour les animaux, les matériaux de construction, le bois, l’eau à usage domestique, les fruits et légumes sauvages, les insectes et les oiseaux comestibles, les activités récréatives et les matériaux d’artisanat.
[5] Le RDC est nommé par le Président pour le représenter dans chaque district. Il est le chef de l'exécutif et est principalement responsable des questions de sécurité dans sa juridiction.
[6] Olet était impliqué dans un précédent procès l'opposant à un membre de la communauté riveraine de ses terres. Lorsque le juge a rejeté l'affaire sans frais, Olet est retourné dans sa communauté, se réjouissant d'avoir « gagné », et a même célébré une messe d'action de grâce à l'église. Cette situation a déçu la communauté, qui estimait ne pas pouvoir compter sur un système judiciaire aussi corrompu.
[7] Les recherches de J. Akin (2014) montrent que les compromis obtenus par le biais de modes alternatifs de résolution des conflits (MARC) ne parviennent souvent pas à protéger les droits fonciers, car ils ne s'attaquent pas à la culture d'impunité sous-jacente sur le terrain. Cela est particulièrement évident lorsque les parties manifestent une attitude de défiance ou des motivations prédatrices. Dans de tels cas, un mode approprié de résolution des conflits (MARC) est nécessaire. La médiation et les modes alternatifs de résolution des conflits reposant sur la volonté des parties de négocier de bonne foi, les cas de « mauvaise foi » et d'accaparement de terres – où des parties puissantes exploitent délibérément la vulnérabilité d'autrui pour revendiquer illégalement des terres – représentent un sérieux défi pour les praticiens locaux des droits fonciers comme LEMU.
[8] Reproduit sous forme abrégée à partir d'un mémoire « Leçons du terrain » de Namati et LEMU, disponible à l'adresse suivante : https://grassrootsjusticenetwork.org/resources/lessons-from-the-field-how-to-determine-appropriate-responses-to-encroachment-on-communal-lands/
[9] Les personnes de soutien communautaire sont des membres formés de la communauté qui fonctionnent comme des parajuristes de base pour aider leur communauté à naviguer dans le processus de protection des terres communautaires et les motiver à terminer chaque étape.